La sociedad de economía mixta local se basa en un equilibrio capitalista preciso entre actores públicos y privados, enmarcado por los artículos L.1521-1 a L.1525-3 del CGCT. Antes de iniciar el procedimiento, recomendamos dominar las restricciones de gobernanza que distinguen la SEML de otras empresas públicas locales, en particular la SPL y la SEMOP.
Dispositivo anticorrupción y cumplimiento de la ley Sapin II en una SEML
La Agencia Francesa Anticorrupción controla las SEM sin condición de tamaño, en aplicación del artículo 3 de la ley Sapin II. Este punto se ha vuelto estructural para cualquier proyecto de creación.
Cualquier proyecto de SEML debe integrar desde su constitución una base de cumplimiento anticorrupción. Esta base incluye un mapeo de riesgos, procedimientos de control interno y un plan de formación para los directivos. Ya no es una buena práctica, es una condición para asegurar el proyecto.
El control de la AFA se lleva a cabo en dos etapas: recolección documental sistemática, y luego control in situ si las respuestas son insuficientes. Para una SEM naciente, la ausencia de un mapeo de riesgos desde el año de creación expone a un informe desfavorable que debilita la credibilidad de la estructura ante sus socios privados.
Observamos que las entidades locales que anticipan este aspecto de cumplimiento incluso antes de la deliberación de creación ganan varios meses en la puesta en operación efectiva de la sociedad. La idea de que hay que crear una sociedad de economía mixta tratando el cumplimiento como un proyecto posterior a la creación sigue siendo un error frecuente.
Capital y distribución accionarial: umbrales legales de una SEM local
Las entidades territoriales deben poseer entre el 50 % y el 85 % del capital social. Este mínimo y este máximo no son negociables. El saldo corresponde a los accionistas privados, que aportan tanto capital como experiencia operativa.
La SEML debe adoptar obligatoriamente la forma de una sociedad anónima. Requiere un mínimo de siete socios. El capital mínimo sigue el régimen de derecho común de las SA previsto por el código de comercio.
Consecuencias prácticas del rango 50-85 %
Un accionariado público cercano al 85 % reduce la capacidad de influencia del socio privado sobre la gobernanza, lo que puede desanimar a los operadores más cualificados. Por el contrario, una participación pública cercana al 50 % implica un equilibrio de poderes que complica la toma de decisiones en el consejo de administración.
Recomendamos calibrar la distribución en función del objeto social preciso de la SEM. Una SEM de urbanismo que asume riesgo de suelo necesita un socio privado suficientemente capitalizado y motivado, lo que aboga por una participación privada significativa. Una SEM de gestión de servicio público puede funcionar con un accionariado privado más reducido.
Objeto social y ámbito de intervención: lo que autoriza el CGCT
El ámbito de intervención de una SEML cubre históricamente el urbanismo, la construcción, la vivienda social y la gestión de servicios públicos industriales y comerciales. Desde las ampliaciones sucesivas, las SEML también pueden intervenir en materia de desarrollo económico y explotación de servicios culturales o turísticos.
El objeto social debe mantenerse en vínculo directo con las competencias de la entidad accionista. Un municipio no puede crear una SEM en un ámbito que corresponda exclusivamente a la competencia departamental o regional, salvo transferencia o delegación formalizada.
- Urbanismo y operaciones de suelo, incluyendo la rehabilitación de terrenos baldíos (caso de uso típico de la SEMOP)
- Construcción y gestión de viviendas sociales, ámbito histórico de las SEM desde los decretos Poincaré de 1926
- Gestión de servicios públicos locales (agua, transporte, estacionamiento, equipamientos deportivos o culturales)
- Acciones de desarrollo económico y turístico dentro del ámbito de competencia de la entidad
Etapas de creación de una SEM local: deliberación, estatutos y puesta en servicio
El procedimiento de creación sigue una secuencia precisa de la cual cada etapa condiciona la siguiente.
- Deliberación de la asamblea deliberante de la entidad territorial autorizando la creación y fijando el monto de la participación en el capital
- Redacción de los estatutos conforme al derecho de las sociedades anónimas, integrando las disposiciones específicas del CGCT sobre la composición del consejo de administración
- Identificación y selección de los accionistas privados, con negociación del pacto de accionistas y de las modalidades de gobernanza
- Inscripción en el registro de comercio y sociedades, y luego notificación al prefecto
- Implementación del dispositivo de control interno y de cumplimiento anticorrupción antes del inicio operativo
La deliberación constituye el acto fundacional. Debe precisar el objeto social, el monto del capital, la distribución prevista entre público y privado, y los aportes financieros complementarios que la entidad se compromete a aportar.
Administración y control por los electos
Los representantes de las entidades en el consejo de administración son designados por la asamblea deliberante. Estos electos actúan en calidad de tales y no como administradores de derecho común, lo que conlleva obligaciones de reporte específicas hacia su entidad.
La entidad accionista también dispone de un derecho de supervisión reforzado a través de la transmisión anual de cuentas, de los informes del comisario de cuentas y del informe especial sobre los convenios regulados. Este control supera las obligaciones clásicas del derecho de sociedades.
SEML, SEMOP o SPL: elegir la estructura adecuada
La SEML no siempre es el vehículo más adecuado. La SPL, poseída al 100 % por actores públicos, permite la atribución de contratos sin concurso (contrato in house). La SEMOP, creada para una operación única y de duración limitada, asocia a un operador privado seleccionado mediante licitación.
La elección depende de tres criterios: la necesidad o no de un socio privado capitalizado, la duración prevista de la operación, y la voluntad de la entidad de mantener un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios. Una SEM local clásica sigue siendo pertinente cuando el proyecto combina una larga duración, pluralidad de objetos y necesidad de aporte privado.
El régimen jurídico de cada estructura ha sido objeto de varias adaptaciones legislativas desde la ley del 7 de julio de 1983, en particular con la ley SRU de 2000, la ley NRE de 2001 y la ley de 2002 que moderniza el estatus de las SEML. Cada modificación ha reforzado las exigencias de transparencia y control, haciendo que la fase preparatoria sea más larga pero la gobernanza más segura.